Menu icoMenu232White icoCross32White

L'histoire du système des parrainages

 

Les débuts de la Vème République

 

En 1958, la Constitution initiale de la 5ème République prévoyait l’élection du Président de la République au suffrage universel indirect par un collège d’environ 80 000 membres. Le Président était alors élu par un collège de grands électeurs composé des parlementaires (députés et sénateurs), des conseillers généraux (départements) et d’élus municipaux. Pour se présenter, le candidat à la présidentielle devait obtenir 50 propositions de ces grands électeurs. Il s’agissait alors d’un régime parlementaire, dans la tradition républicaine française. Seule l’Assemblée nationale était élue au suffrage universel direct, lui conférant ainsi plus de légitimité qu’au chef de l’Etat.

 

Années 1960 : Le passage au suffrage universel direct

 

En 1962, dans le contexte de la guerre d’Algérie qui a vu l’importance du Président se renforcer, le général De Gaulle souhaite consacrer le rôle central du Président en modifiant son mode d’élection. L’Assemblée nationale et le Sénat sont fortement opposés à cette mesure qui diminuerait leur importance et l’équilibre des institutions. On basculerait en effet d’un régime parlementaire à une vision présidentialiste des institutions.

Malgré cette opposition, lors du Conseil des ministres du 12 septembre 1962, le chef de l’Etat décide d’organiser un référendum par lequel il demandera aux Français s’ils souhaitent désormais élire leur Président au suffrage universel direct. Cette décision provoque de vives protestations de tous les partis à l’exception du mouvement gaulliste. Une motion de censure est votée et adoptée le 5 octobre 1962 à l’Assemblée nationale, provoquant la chute du gouvernement Pompidou. C’est le seul cas de motion de censure votée à ce jour. De Gaulle y répliqua en prononçant la dissolution de l’Assemblée nationale 4 jours plus tard, le 9 octobre 1962.

Le référendum est organisé le 28 octobre 1962. A cette occasion, les Français approuvent à 62,2% la proposition visant à élire le Président de la République au suffrage universel direct et 23% des inscrits ne prirent pas part au vote.

Avec cette réforme fondamentale, il s’agit désormais de créer les procédures qui permettront aux citoyens de pouvoir se présenter à l’élection présidentielle. Légalement, tout citoyen français âgé de plus de 18 ans, jouissant de ses droits civils et politiques et n’étant dans aucun cas d’incapacité prévu par la loi, est éligible. Mais d’autres conditions doivent également être remplies.  C’est à ce moment, par la loi du 6 novembre 1962, qu’est introduit dans le droit le dispositif des « parrainages » ou « présentations ».

Le Conseil Constitutionnel est l’organisme chargé de les comptabiliser et d’établir la liste des candidats qui pourront se présenter à l’élection.  Ainsi, en 1962 « au moins cent citoyens membres du Parlement, membres du Conseil économique et social, conseillers généraux ou maires élus » doivent, 18 jours au moins avant le premier tour du scrutin, manifester leur soutien à un candidat pour lui permettre de se présenter. Par ailleurs, parmi les cent signataires de la présentation, doivent figurer des élus d'au moins dix départements ou territoires d'outre-mer différents. Les noms de ces soutiens de ne sont pas rendus publics. 

En 1964, une loi vient préciser qu’à partir de la publication des noms des candidats, le principe d’égalité doit être appliqué dans les médias « en ce qui concerne la reproduction ou les commentaires des déclarations et écrits des candidats et la présentation de leur personne. » Par ailleurs, en 1964, chaque candidat disposait « dans les programmes des sociétés nationales de programme au premier tour de scrutin de deux heures d'émission télévisée et de deux heures d'émission radiodiffusée. » Durée pouvant par la suite être ajustée suivant le nombre de candidats. L’objectif du système des « parrainages » ou « présentations » est d’effectuer un filtrage « afin d’éviter des candidatures trop nombreuses et d’écarter les candidatures "fantaisistes" ou "de témoignage" dont les objectifs seraient de défendre des intérêts trop particuliers. De cette manière, les candidatures se limitèrent à 6 en 1965, 7 en 1969 mais 12 en 1974, laissant penser que le système avait moins bien fonctionné pour cette dernière élection.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Interview de Benoist Apparu, maire de Châlons-en-Champagne (44000 habitants), au sujet des parrainages pour l'élection présidentielle.

Ecouter en podcast

Le Pluraliste en podcast

Années 1970 : Un premier durcissement des règles

 

L’augmentation progressive du nombre de candidats à l’élection présidentielle incita le Conseil Constitutionnel à proposer des réformes. Ainsi, dans sa décision du 24 mai 1974, ce dernier suggéra qu’il « conviendrait d'augmenter le nombre de présentations et d'exiger que les signataires de celles-ci comprennent des élus du quart au moins des départements et territoires ». Pour autant, le Conseil Constitutionnel préconisait également que le nouveau système ne devait pas « paraître conférer à l'une quelconque des catégories de citoyens habilités à signer des présentations un privilège par rapport aux autres. »

Dans les faits, les premiers débats au sujet des conditions dans lesquelles un citoyen peut se présenter à l’élection présidentielle virent le jour dès 1965, sans que le gouvernement de l’époque ne se saisisse de la question. Ainsi, entre 1965 et 1976, une douzaine de propositions de parlementaires visaient à réformer le mode d’élection du Président de la République, avec des visions très différentes (augmenter le nombre de parrainages à 1 000 voire 2 000 ou au contraire rassembler 100 000 signatures d’électeurs).

En 1972, 3 sénateurs du groupe centriste (René Jager, Francis Palmero, Louis Jung) proposèrent que le seuil des parrainages soit élevé à 2000 (au lieu de 100) avec la contrainte supplémentaire de provenir de 30 départements (au lieu de 10 à cette date). La proposition que les parrainages proviennent de 30 départements avait notamment pour objectif « d'éviter à l'avenir des candidatures de caractère « régionaliste » de nature à nuire à l'unité de la Nation. » Quant au seuil des 2000 parrainages, il correspondait à 5% du nombre total de personnes à même de parrainer un candidat (environ 40 000 au total). Ainsi aurait été établi un lien avec le remboursement des frais de campagne, accordé à la condition d’atteindre plus de 5% au premier tour.

Peu après cette proposition, en 1973, la commission des lois du Sénat menée par Pierre Marcilhacy (groupe de la gauche démocratique) étudia la question afin de faire évoluer les règles des présentations des candidats à l’élection présidentielle. Le seuil des 2000 parrainages proposé initialement par les sénateurs paru trop élevé à la commission qui proposa le seuil de 500. Après une tentative de marchandage à 800 de la part des 3 sénateurs, rapidement repoussée, le seuil définitif de 500 était adopté. En revanche la proposition des sénateurs d’obtenir des parrainages provenant de 30 départements plutôt que 10 fut retenue sans contestation.

 

Retour au menu

Inclure obligatoirement des parlementaires parmi les « parrains » ?

 

A ces critères,  la commission du Sénat proposa d’ajouter que parmi ces 500 parrainages, 25 devaient provenir de membres du Parlement (députés ou sénateurs), et 50 de conseillers généraux ou membres des conseils élus des territoires d’outre-mer. Pour le sénateur René Jager, le point essentiel était de limiter le nombre de candidats à l’élection présidentielle « afin de ne pas nuire à l’intérêt et la qualité de la compétition ».

Le garde des sceaux de l’époque, Jean Taittinger (04/1973 – 05/1974), mit les sénateurs en garde devant le risque de retenir des critères trop restrictifs : « Ne pourrions-nous pas être accusés alors de faire nous-mêmes une loi qui ne permettrait pas à toute nouvelle tendance de naître normalement à la vie politique ? » Le Sénat, à l’origine de la proposition de loi, vota malgré tout cette première version du texte prévoyant qu’un certain nombre de parrainages devait provenir de parlementaires et de conseillers généraux.

A l’assemblée Nationale, le 20 avril 1976, le député Pierre-Charles Krieg (du mouvement gaulliste), rapporteur du texte, fit part aux députés de la nécessité à ses yeux de conserver des critères d’accession à la campagne qui ne seraient pas trop restrictifs. Il déclara : « J'observais tout à l'heure que, dans le cadre d'une élection présidentielle au suffrage universel — et cela a toujours été le cas jusqu'à présent — certaines tendances, dont l'audience est faible, devaient néanmoins avoir la possibilité de s'exprimer ». Et de mettre en garde à propos de courants qui se verraient empêchés de présenter des candidats : « S'il ne leur est pas possible de se manifester à l'occasion d'une campagne pour l'élection du Président de la République, quand et comment pourront-ils le faire, sinon dans des conditions qui pourraient être fort déplaisantes ? » La commission des lois de l’Assemblée nationale proposa de supprimer la proposition selon laquelle 50 parlementaires devaient compter parmi les parrainages, cela afin de donner leurs chances à des mouvements à la faible notoriété.

Le député communiste Lucien Villa alla également dans ce sens. A ses yeux, il était essentiel de supprimer cette proposition, en raison « d'un système électoral antidémocratique - imposé par le Gouvernement et sa majorité - qui rejette le scrutin proportionnel ». Il illustra sa position par l’exemple du Parti communiste qui, en 1958, rassembla 3 800 000 électeurs sur 20 millions mais ne comptait pour autant que 10 députés.

En revanche, la commission proposa d’ajouter en compensation la condition selon laquelle pas plus d’un dixième des parrainages (soit 50) ne devaient provenir du même département ou territoire d’outre-mer. Pierre-Charles Krieg (mouvement gaulliste) déclara à ce sujet : « Il est bien évident que si l'on exigeait la présence d'un certain nombre de parlementaires ou de conseillers généraux sur la liste des personnes pouvant patronner un candidat à l'élection présidentielle, on limiterait les candidatures à celles des partis existants, homologués, catalogués et représentés dans les assemblées parlementaires.» Et d’ajouter ensuite : « Or, nous savons bien que, par le jeu des lois électorales, certains mouvements ou tendances ne peuvent avoir de représentation parlementaire. »

A sa suite, le garde des sceaux de l’époque, Jean Lecanuet (05/1974 – 08/1976), approuva l’esprit de la proposition : « L’élection doit préserver les chances d'une personnalité ou d'un courant de pensée encore neuf et ne bénéficiant donc pas de positions acquises. Il importe donc en ce domaine de se garder à la fois de la sclérose et du foisonnement, et de trouver un point d'équilibre. » Ce dernier s’opposa logiquement à la proposition du Sénat d’obliger les candidats à obtenir un certain nombre de parrainages provenant de parlementaires et de conseillers généraux. En effet, pour Jean Lecanuet, «s’il convient d'éliminer des candidatures insuffisamment sérieuses pour une consultation de cette nature et de cette importance, il faut aussi se garder d'ôter aux électeurs, même très minoritaires, la liberté de se reconnaître dans un candidat de leur choix ».

Lors de sa prise de parole, le groupe communiste, par la voix de Louis Odru, dénonça la concentration du pouvoir dans les mains du Président, les dérives autoritaires du pouvoir en place et un affaissement de la démocratie. Michel Debré, un des rédacteurs de la Constitution, alors député, y répondit notamment par ces mots : « Il est certain que la valeur des institutions ne se substitue jamais à la valeur des hommes. La qualité des gouvernements reste liée, comme disait Montesquieu, à la vertu de ceux qui ont la responsabilité des affaires publiques.»

A cette époque les parlementaires, de gauche particulièrement, étaient encore très opposés au rôle prédominant du Président de la République dans les institutions. A leurs yeux, ces débats ne traitaient donc pas des problèmes de fond.

 

Rendre les parrainages publics ?

 

La question de savoir si les parrainages devaient être rendus publics fit également longtemps débat, aussi bien au Sénat qu’à l’Assemblée nationale. Pour les uns, l’importance de l’élection présidentielle imposait que les élus assument leur soutien, notamment devant leurs électeurs, et fassent donc preuve de courage politique. Pour les autres, rendre public les noms des soutiens serait contrevenu au principe du vote secret. Procédure d’autant plus dommageable que parrainage ne vaut pas soutien.

En 1976, Le Sénat et la commission des lois de l’Assemblée nationale se prononçaient en faveur de la publication de tous les noms des élus ayant apporté leur soutien à un candidat. Le garde des sceaux, Jean Lecanuet, devant l’assemblée nationale se prononça lui en faveur de la seule publication de 500 parrainages (le nombre minimum) remplissant simplement les conditions légales d’éligibilité des candidats. En effet, aux yeux du gouvernement, « le but recherché par la publicité est de permettre à tout citoyen de constater que les conditions légales d'une candidature sont remplies ». Inutile donc de rendre public tous les soutiens, le risque étant également de surcharger le Conseil Constitutionnel, chargé de procéder aux vérifications.

Le texte fut voté selon les vœux du gouvernement, seuls 500 parrainages devaient être rendus publics. En outre, au fil des années, de nombreux aménagements du texte vinrent préciser la qualité des élus à même de parrainer un candidat.

 

 

Les observations du Conseil Constitutionnel

 

A l’issue de chaque élection présidentielle, et parfois en amont, le Conseil Constitutionnel, dont le rôle dans le déroulement des élections est prépondérant, émet des observations et des recommandations.

Depuis 1974, ce dernier se prononçait en faveur de la publication de la totalité des noms des « parrains » des candidats 8 jours au moins avant le premier tour de scrutin, et plus seulement de 500 noms tirés au sort comme c’était l’usage à cette date. Cette position était défendue en raison du principe d’«égalité entre élus qui présentent un candidat » mais aussi pour améliorer la transparence de la vie démocratique.

Dans un autre registre, à l’issue de l’élection présidentielle de 2002, le Conseil Constitutionnel s’inquiéta de l’augmentation du nombre des candidats. A cette occasion, il signala que : « La législation en vigueur n'a pas empêché en 2002 un nombre sans précédent de candidats. Une telle situation comporte assurément des inconvénients tant pour la clarté du débat politique que pour l'organisation matérielle et le contrôle des opérations électorales.» Et d’ajouter : « Elle conduit à s'interroger sur le bien-fondé de règles de présentation dont le renforcement en 1976 n'a pas permis d'éviter une multiplication des candidatures. Si le législateur partageait ce sentiment, il lui appartiendrait, dans le respect du pluralisme, de prendre les mesures appropriées.»

Aucune disposition n’ayant été prise suite à ces observations, le Conseil Constitutionnel réitéra ses observations suite à l’élection présidentielle de 2007 qui avait vue 12 candidats se présenter. Pour le Conseil, « ce nombre élevé de candidats a pu affecter la clarté du débat électoral, notamment dans le cadre de la campagne radio-télévisée, en raison de l'exigence légale d'une stricte égalité entre les candidats. »

A mots couverts, le Conseil Constitutionnel se prononçait alors pour un renforcement des règles de présentation. Pour preuve, il ajoutait : « On relèvera que les règles de présentation d'un candidat n'ont pas été rendues plus sévères depuis 1976. » Et de souhaiter également un moindre remboursement des candidats : « D'autres facteurs, tels que la réglementation applicable en matière de remboursement des dépenses de campagne, contribuent à une augmentation du nombre des candidats. »

En 2006, une loi votée sous la Présidence de Nicolas Sarkozy augmenta le laps de temps qui s’écoule entre la réception des parrainages par le Conseil Constitutionnel et le premier tour de l’élection. En effet, auparavant, les candidats devaient déposer les parrainages « dix-huit jours au moins avant le premier tour de scrutin » contre trente sept jours après la loi. Cette mesure avait pour but de laisser plus de temps au Conseil Constitutionnel pour vérifier la validité de tous les parrainages reçus.

La Commission Jospin de 2012

 

En dehors de cette mesure technique, de 1976 à 2016, le système des parrainages resta inchangé. C’est seulement par la loi du 25 avril 2016, sous la mandature de François Hollande, que plusieurs modifications importantes furent apportées.

Pour alimenter ce texte, François Hollande avait créé en 2012 la « Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique » présidée par l’ancien premier ministre, Lionel Jospin. Parmi le sujets que cette commission devait traiter figuraient notamment : « le déroulement de l'élection présidentielle avec la question du parrainage, du financement de la campagne, l'expression des candidats dans les médias… »

Concernant la question des parrainages, la commission Jospin releva « que le dispositif en vigueur présente une double fragilité » :

La première fragilité du système est le risque qu’un candidat représentatif ne parvienne pas à rassembler 500 signatures. Le fait que plusieurs candidats y soient parvenus de justesse le justifiait. Pour la commission : « ces spéculations […] nuisent à la sérénité du débat électoral ». 

La seconde fragilité identifiée était le risque toujours possible malgré tout d’un nombre de candidats très élevé. « La présence de seize candidats au premier tour de l’élection présidentielle de 2002 a constitué à cet égard une alerte sérieuse ».

Dans ce contexte, la commission jugea que « sur le plan des principes, le parrainage citoyen paraît le plus conforme à l’esprit de l’élection présidentielle». Ainsi, la Commission proposa « de fixer à 150 000, au moins, le nombre de signatures nécessaires pour concourir » avec l’idée que ce seuil pouvait être modulé à l’usage. Une clause de représentativité aurait également été fixée. Les parrainages auraient dû provenir d’au moins 50 départements (ou DOM), sans qu’un département ne puisse fournir plus de 5% des parrainages.

Lors de ses vœux au Conseil Constitutionnel le 7 janvier 2013, François Hollande expliqua son refus  de réformer le mode de parrainage selon les propositions de la commission justifiant : « la concertation à laquelle j’ai procédé m’a finalement convaincu de la difficulté de sa mise en œuvre. » 

La suite de l'article le 10/12